气候变化冲击与应对的国际共识路径｜【“碳中和”系列之九】

【“碳中和”系列之九】

气候变化冲击与应对的国际共识路径

导读 Introduction

自2021年以来，清华大学产业发展与环境治理研究中心持续用推送平台科普“碳达峰、碳中和”的常识性知识要点和共识性研究框架，与中心的学术论文和专著推介相配合、为各位读者提供生动可读的“双碳“研究与治理时讯和知识科普生态。从本学期起，中心将更进一步拓展推介内容的范围、囊括来自国内外多种双碳-气候治理主体和研究口径的声音、汇聚业界和国际组织权威态度，并进一步精简内容范围、优化内容形式，选取精悍和具有高参考价值的发言与著述。为您更好地配合阅读中心出版物和学术通信文章，更贴近中心研究人员实时关切的文献口径和学术项目，更便利地浏览多种声音发出的政策意见提供支持。

在“碳中和“系列导读中，CIDEG导读了双碳治理知识地图中的多环节与维度的研究文献，并开启了联合国政府间气候变化专门委员会报告的解读工作。我们将把这一对气候变化研究具有议程奠基（agenda-setting）功能的IGO对阶段性气候治理的评估（迄今已经完成六次评估）作为气候治理研究的示范性文本，为对“双碳”政策依据和对象、尤其是对国际跨学科共同体现有“最大公约数”感兴趣的读者提供最新的行业意见。在本期推送中，我们继续对IPCC第六个汇报周期第二工作组报告中《城市、人居环境和关键基础设施》章节进行译介，讨论在城市社区的维度下应对气候变化冲击，执行气候治理政策，分担减排责任的关键概念与策略。相对“决策者摘要”而言，更加贴近于城市规划和政策制定参与者的语境。译介将从本章节摘要开始，逐步介绍城市化趋势，城市系统与气候变化的动态关系。

鉴于IPCC第六个汇报周期以及前述的第一、二工作组报告周期已经产生了丰富和深厚的文献积累，并同过去20多年来形成的前五个气候变化专委会报告文献形成了一个庞大的引用家族与研究生态；为了易读性与科普价值，本文对IPCC原报告内存留的部分引用注释进行了删减，仅保留对理解报告研究用语和价值解释重要的内容性部分。读者可以点击“阅读原文”前往IPCC第六轮评估页面，获取各项报告原文，并配合本文进行阅读。

 联合国政府间气候变化专门委员会第六次评估报告-气候变化

2022：冲击、适应与脆弱性

发布单位：联合国政府间气候变化专门委员会第54次全会和第六次评估报告第二工作组

第6章：

城市、人居环境和关键基础设施-执行摘要

所有城市地区与气候变化相关的人口和财产风险都在显著增加（高信度）。城市地区现在居住着42亿人，占世界人口的大多数。城市化过程会增加面对气候变化危害的脆弱性和暴露风险，从而增加城市面临的风险和影响（高信度）。在全球范围内，城市的脆弱性和风险增长最快的是适应能力有限的城市和住区——尤其是在低收入和中等收入国家的规划外和非正式住区，以及中小型城市中心（高信度）。2015年至2020年间，全球城市人口增长了3.97亿人以上，其中90%以上的增长发生在欠发达地区。 

自第五次评估以来，城市地区的气候相关事件以及有记录的人员、经济损失有所增加。观测到的损失来自单一、复合、连锁和系统性事件（中等证据，高度一致性）。单一事件造成的损失例如热（温度）应激反应对人类健康的直接影响。复合事件损失源于单一气候灾害与至少一种其他灾害驱动因素的相互作用，例如伴随着受污染空气的高温（例如交通烟雾或野火）、水质差的洪水（例如受污染的地表径流和洪水），或地面沉降。当发生在一个地区或系统的损坏，降低了该区域的环境韧性并同时在其他地区产生影响时（例如当洪水破坏能源基础设施，导致停电并造成财务和人身影响时），就会观察到连锁影响。当整个系统受到影响时，损失则演变为系统性损失，甚至可能从一个系统波及到另一个系统（例如干旱影响农村粮食生产，导致城市粮食不安全）（中等信度）。在某些情况下，对灾害的不适应反应加剧了气候变化影响分布的不平等，例如将风险从一个社区转移到另一个社区。

城市和农村住区的证据是明确的：在经济和社会边缘化程度最高、受影响最大的城市社区中，气候影响尤为严重（高信度）。脆弱性是由（社会）不平等的驱动因素形成的——包括性别、阶级、种族、人种、年龄、能力水平、性取向和非主流性别取向——由文化规范、不同的价值观和习俗构成（高信度）。这些驱动因素之间的交集塑造了脆弱性和风险的独特表现以及群体和个人的适应能力。强有力的适应计划是以包容的方式制定的。然而，很少有城市地区和基础设施的适应计划是通过与多元化和边缘化的城市社区协商和共同制定的。规划中很少考虑边缘化社区的需求和能力（中等信度）。

COVID-19疫情对于城市社区和气候适应具有显著影响（中等证据，高一致性）。疫情揭示了系统性投资不足导致多重、持续的与健康相关的脆弱性（其中许多还加剧了气候变化风险），以及城市干预降低未来大流行和气候变化风险所带来的的共同利益。据估计，到 2020 年，COVID-19 大流行导致了 1.19 至 1.24 亿的新增贫困人口，南亚和撒哈拉以南非洲各贡献了大约五分之二的贫困人口（中等信度）。在城市层面，社区团体、非政府组织和地方政府面临着将已经致力于社会和经济发展的机构纳入协调行动以减少城市脆弱性和管理风险的挑战。社会不平等的扩大加剧了 COVID-19 和气候变化的影响。但解决社会脆弱性的驱动力也为变革性地适应气候变化创造了机会。

预计生活在受气候变化影响较大的城市地区的人数已大幅增加（高信度）。到 2050 年，预计将新增25 亿城市人口，其中高达 90% 的增长集中在亚洲和非洲地区。对生活在受气候变化影响较大的城市地区的人数的预测有所增加。海平面上升以及热带气旋风暴潮和降雨强度的升涨将增加沿海城市洪水泛滥的可能性，预计到 2050 年，位于低洼城市和住区的超过 10 亿人将面临沿海地区特定的气候灾害的风险（高信度）。海平面上升、热带气旋风暴潮的增加以及更加频繁和强烈的极端降水将增加受灾人口、受灾城市土地面积和财产损失（高信度）。全球变暖在持续，而已经受到全球变暖影响的地区的人口还在增加，这两个因素共同导致了热暴露增加，生活在城市中心的人群将是暴露于热浪的主要群体。据估计，在气温升高 1.5°C 时，将有 3.5 亿人因严重干旱而面临水资源短缺，而在气温升高 2°C 时，将有 4.107 亿人面临水资源短缺。

自第五次评估以来，更多城市制定了适应计划，但是只有一少部分付诸实施（中等信度）。其中许多计划只关注减少气候风险，错过了促进气候减缓和可持续发展的互利的机会，加剧了不平等、降低了社会福祉（中等信度）。然而，目前有越来越多的可供选择的适应策略。基于自然的解决方案现在是主流的城市适应方案，有相当大的应用空间。基于社会政策的适应，包括教育和卫生系统的适应在未来也有很大的适用范围。尽管有时会受到现有基础设施设计和位置的限制，但调整物理基础设施的选择也在不断发展。政策和行动之间的最大差距在于未能管理社会基础设施（社区设施、服务和网络）的适应性以及未能解决复杂的相互关联的风险，例如食品-能源-水-健康关系或空气相互关系质量和气候风险（中等信度）。实施计划的障碍包括缺乏政治意愿和管理能力、有限的财政手段和机制（尤其是对于较小的城市住区）和相互竞争的优先事项级（证据有限，一致性高）。

识别并推进减排、适应与可持续发展目标的协同路径，在从城市规划到行动实施的进程中，一直进展得缓慢且不均衡（高信度）。尽管有一些联合政策、行动和研究的雄心，但仍属于个例。持续努力的一个方向是基于社区的适应规划和复原举措，这些行动有可能被更好地整合以增强福祉，并与“不让任何人掉队”的可持续发展目标产生协同效应。减缓和适应气候变化的目标在规模上以及在可持续发展受到阻碍或逆转的政策领域之间的复杂权衡和差距也仍然存在。

城市适应能力差距（在各地区和灾害类型中）普遍存在，尽管适应限制的暴露程度分布不均。治理能力，资金支持及城市基础设施水平制约了适应行动（高信度）。城市和社区层面存在严重的能力差距，阻碍了适应。其中包括对社会脆弱性和社区力量的识别能力有限；缺乏保护社区的综合规划；缺乏创新的融资安排，管理金融和商业保险的能力有限（中等信度）。这些可以通过加强当地负责的决策以及充分利用科学、技术和当地知识来支持适应解决方案的广泛应用来解决。

监测、评估框架应用的速度缓慢，限制了开发具有气候适应力的城市发展路径（中等信度）。 在衡量城市适应投资、影响和结果的指标和指数方面缺乏一致意见，缩小了在面临复合和系统性风险的相互关联的部门和地方之间分享经验教训和协调联合行动的范围。这些限制因素影响了气候适应发展路径的潜力。在快速发展的城镇和较小的定居点（包括那些不受政府管理的定居点）中，适力的局限性通常最为明显。与此同时，大型和特大城市的遗留基础设施在设计时未考虑气候变化风险，限制了创新，导致资产搁浅，越来越多的人在没有变革性适应的情况下受到伤害，包括热浪和洪水。

城市和地方政府是推进气候适应最关键的适应主体（中等信度）。城市和地方政府可以直接投资并与社区、私营部门和国家机构合作应对气候风险。对关键基础设施、住房建设和保险的私人和企业的投资也可以推动更加广泛的适应性行动，尽管有时会忽视贫困群体的权益（中等信度）。网络社区行动也可以以超越社区规模的改进解决广泛的脆弱性。此类行动包括促进中介机构的作用和跨决策规模的网络化治理的更大空间，通过了解社会和经济系统、远见、实验和嵌入式解决方案以及社会学习来改进发展过程。地方政府的跨国网络还可以提高城市层面的能力、分享经验和进行宣传（中等信度）。

全球来看，关键基础设施体系和城市扩张相关的决策，都是催生风险和潜在气候行动的驱动因素（高信度）。城市基础设施集中并连接了人口、实物资产和能源消费。城市扩张以及对绿色基础设施和生态系统服务的妥协降低了适应能力，并可能增加风险：城市热岛——扩张的产物——可能会使局部变暖增加 2°C。定居点和关键基础设施的规划、设计和维护方式决定了暴露模式、社会和物理脆弱性以及复原能力。包括城郊开发在内的无计划的快速城市化是风险的主要驱动因素，尤其是在城市和定居点正在扩展到容易发生沿海洪水或山体滑坡的土地上，或者到了水资源不足以满足不断增长的人口需求的地方。城市决策过程同样决定了低碳和零碳发展能够在多大程度上满足社会需求——提高社会福祉，同时促进减缓气候变化和推进可持续发展目标。

城市适应投资，并未与城市在政策和实践方面的创新保持同步（中等信度）。适应方面的知识转移和创新扩大了社会和生态基础设施的进步，包括灾害风险管理、社会政策和绿色/蓝色基础设施，特别是在这些基础设施与灰色/物理基础设施相结合的情况下（中等证据，高一致性）。创新也在不同系统的接口处取得了进展，例如 ICT、水资源或能源——尽管金融投资在识别和支持这些活动方面进展缓慢。如果气候变化风险加速超过计划水平，适应性融资将继续针对大型灰色/物理工程项目，忽视维护和再现搁浅资产的风险。在多种综合适应措施的接口处部署的资金可以支持具有气候适应力的发展（高信度）。在治理脆弱的情况下，城市、地方和非国家行为最难获得融资。

实现广泛的转型适应和气候韧性发展，全球城市化进程提供了一个紧迫机遇（高信度）。当前占主导地位的能源密集型和市场主导的城市化模式对城市造成了高度的碳依赖和高度的脆弱性，但事实并非全然如此。将创新与社会、生态和灰色/物理基础设施投资相结合的综合发展规划可以显著提高城市住区和城市的适应能力。将城市过渡到低碳发展和公平的复原能力可以与基于住房和基础设施投资的主要经济增长模式进行权衡转换。综合规划方法对于适应气候变化的发展非常重要，可以对发展、减缓和适应之间的相互作用进行规划和监测。城市适应措施可以为适应气候变化的发展做出相当大的贡献。这种潜力是通过将主要的物理基础设施方法扩展到部署基于自然的解决方案和社会干预来实现的。所有基础设施类型最一致的限制是风险转移。当前城市、住区和关键基础设施的适应方法倾向于将风险从一个部门或地方转移到其他部门或地方。在多重压力和相互关联的风险背景下，多层次领导、机构能力以及财政资源（包括气候融资）支持包容性和可持续适应，有助于确保到 2050 年全球城市化人口增加 25 亿；减少而不是产生气候风险（中等信度）。

对交叉群体和性少数群体的包容性行动可以加速变革性的气候变化适应。优先投资于低收入、边缘群体和非正式居住区的气候风险对冲，能最大提升城市居民福祉（高信度）。从长远来看，这些方法可以促进公平和环境正义，更有可能产生降低所有城市居民脆弱性的结果。参与式规划基础设施供应和风险管理，以应对气候变化和非正式和服务不足社区的潜在风险驱动因素，纳入土著知识和地方知识，沟通和努力建立地方领导力，特别是在妇女和青年中，这些都是包容性方法的例子公平的共同利益。为包括妇女在内的边缘化人群提供领导和参与当地项目的机会可以加强气候治理及其成果（高信度）。自第五次评估以来，许多城市的社会运动，包括由青年、原住民和少数民族社区领导的运动，也提高了公众对紧急、包容性行动的必要性的认识，以实现适应也可以提高福祉。

将适应性纳入日常决策过程的城市和基础设施规划途径，是2030议程的普遍共识（巴黎协定、可持续发展目标、新城市议程和仙台减灾框架）（高信度）。《2030年议程》为城市和社区层面的行动提供了一个全球框架，作为国家自主贡献、国家适应行动计划和可持续发展目标之间的协调点。城市和地方行动可以起到补充作用——有时甚至比国家和国际干预更进一步。类似地，《生物多样性公约》提供了一项全球协议，通过该协议，基于自然的解决方案可以被视为对生物多样性、社会正义和气候适应力的帮助。然而，尚没有针对=城市层面气候适应的具体全球协议。通过解决导致社会排斥和边缘化的社会和经济不平等的根本弊病、更全面和明确表达的全球城市和社区适应雄心，将有助于包容性城市化，从而使适应性目标能够直接支持 2030 年可持续发展议程（高信度）。

编者注：读者需要注意的是，IPCC报告不是具有约束力的政策执行指令，也不自动成为联合国气候大会-联合国气候变化框架公约(UNFCCC)缔约国的国内法，而仅仅作为（最有广泛共识和参考专业性的）政策指导。因此，读者需要谨慎对待IPCC政策执行摘要的效力范围，并注意到该文件不是一手学术发表和研究成果、而是基于学者和学术共同体授权的、现有研究共识的综述。

About IPCC

政府间气候变化专门委员会(IPCC)

政府间气候变化专门委员会(IPCC)是由世界气象组织和联合国环境规划署始建于1988年，是整合主流学科意见和领军研究成果、形成气候变化预测与应对方案的最为（以受到参与国的共同接纳和背书的标准来看）权威和系统、制度化的政府间国际组织机构，也是学科共识开放、权威、较为客观的总结者与形成者。也正是由于其行业性质、IPCC报告为各级政府制定与气候相关的政策提供了科学依据，是联合国气候大会-联合国气候变化框架公约(UNFCCC)谈判的基础。本期推送内容是IPCC第六次评估报告 (Sixth Assessment Report, AR6) 第二工作组 (Working Group II, WGII)为政策制定者撰写的政策执行摘要的引言部分，是六次评估最具有行动影响力和治理主体参考意义的部分；在三个工作组当中，第一工作组的主要内容任务是从物理、空间与地球科学角度提供观测实证与减排路径技术论证，他们的工作已经反映在去年的《气候变化2021：自然科学基础》中；第二工作组结合人类社会面对气候危机的韧性与政策工具选项，在第一工作组的证据基础上给予建设性意见。因此，我们以第二工作组的报告《气候变化2022：冲击、适应与脆弱性》的政策摘要为起始，提供一幅国际学科共同体视角的气候治理政策框架与概念结构图景。

指导教师：杨越

编译：赵嘉坤 刘雨鑫（实习生）

微信编辑：郑荏元（实习生）

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